Les mécanismes d’intervention communs à la santé, à l’agriculture et à l’agroalimentaire

Le gouvernement dispose d’un large éventail de mécanismes d’intervention pour faire avancer les politiques publiques en ce qui a trait à la santé, à l’agriculture et à l’agroalimentaire, tout en faisant la promotion d’une alimentation saine et de la viabilité de ces secteurs (Figure 7). Certains mécanismes plus répandus sont les lois (législation et règlementation), les mécanismes économiques (dont les taxes, les subventions et les dépenses publiques), certaines formes d’autoréglementation, les normes, les initiatives volontaires, l’information et l’éducation, ainsi que des approches coopératives ou consensuelles (dont des partenariats officiels et des réseaux moins officiels). La difficulté d’atteindre un niveau raisonnable de convergence lorsqu’il est question d’agriculture, d’agroalimentaire, d’affaires et d’alimentation dépasse sans contredit les compétences des ministères et du gouvernement. Traiter de ces questions nécessite donc la participation du secteur privé, des organismes non gouvernementaux, des communautés et des consommateurs.

Figure 7 : Ensemble des mécanismes d’intervention à la portée
du gouvernement³⁵.

Le Tableau 1 (Annexe 3) offre un aperçu des moyens d’action courants qui touchent à la fois la santé, l’agriculture et l’agroalimentaire. Ce tableau démontre que plusieurs mécanismes sont déjà utilisés à la fois en santé, en agriculture et en agroalimentaire et qu’une grande diversité de moyens s’offrent aux décideurs. En ce qui a trait aux instruments de réglementation, un rapport récent de l’ICPA³⁶ offre un aperçu du paysage législatif et réglementaire du secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire au Canada. On trouve dans ce rapport des renseignements détaillés sur la complexité de la réglementation et de la législation, ainsi que des recommandations pour un cadre de travail plus efficace en ce qui concerne la politique de réglementation du secteur agricole et agroalimentaire. Le rapport de l’ICPA suggère des mesures qui pourraient améliorer la réglementation dans le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire, dont : « déterminer des objectifs de premier plan pour la réglementation; encourager une plus grande collaboration entre les ministères et les agences; solliciter l’opinion de l’industrie dans le choix des instruments de réglementation; et concevoir une législation qui offre plus de flexibilité réglementaire ».

Outre les instruments législatifs et réglementaires, les mécanismes d’intervention dont il est question dans le Tableau 1 (Annexe 3) sont diversifiés : les mécanismes économiques (dont les taxes, les subventions, les tarifs douaniers et les dépenses publiques en recherche et développement); les normes obligatoires et facultatives; l’information et l’éducation; et des approches novatrices coopératives ou consensuelles (impliquant une collaboration entre le gouvernement et divers intervenants). Il est possible de consulter le cadre conceptuel utilisé par le gouvernement du Canada pour évaluer, sélectionner et mettre en œuvre la meilleure combinaison d’instruments dans le but de répondre aux objectifs d’une politique à l’adresse suivante : http://www.regulation.gc.ca/documents/gl-ld/asses-eval/asses-eval00-fra.asp.

Des politiques qui s’appliquent à la fois à la santé, à l’agriculture et à l’agroalimentaire peuvent influencer de différentes manières l’offre et la demande d’aliments (Tableau 2, Annexe 4). Par exemple, des politiques influent sur le coût des intrants et des technologies dans les fermes et les entreprises agroalimentaires, ce qui a un impact sur les produits et services agricoles et agroalimentaires, car certains ingrédients ou certaines méthodes de production deviennent alors moins coûteux et plus accessibles que d’autres. De telles politiques prennent en compte les revenus de la ferme, les programmes de soutien au prix des marchandises, les politiques d’échange (telles que les quotas et les barèmes de prix) et les investissements publics en R&D. Les politiques basées sur la taxation peuvent influencer la demande des consommateurs par des mécanismes économiques similaires. Les politiques d’information influent sur la demande des consommateurs, tout en changeant les dynamiques de concurrence dans les marchés. Ces politiques incluent l’étiquetage obligatoire, le Guide alimentaire canadien et l’étiquetage uniformisé sur le devant de l’emballage dans le cadre de programmes tels que Visez santé et la campagne de sensibilisation 5 à 10 par jour. Enfin, les politiques qui concernent les pratiques commerciales ont le pouvoir d’influencer l’offre de produits ainsi que la demande des consommateurs, car elles comptent notamment des politiques sur l’autoréglementation de l’industrie et les restrictions obligatoires ou l’interdiction de transformer certains aliments ou de faire de la publicité auprès des enfants.

Au cours de la dernière décennie, on a travaillé à l’expansion d’une base de données empirique sur les impacts de diverses politiques envisagées en santé et en économie. Toutefois, il est nécessaire d’effectuer plus d’analyses sur les politiques ayant le potentiel de soutenir la mise en place d’une stratégie intégrée en matière de santé et d’agroalimentaire. L’examen systématique des impacts de ces différentes options dépasse les objectifs du présent document. Par contre, ce document examine les liens qui unissent les mécanismes d’intervention économiques en agriculture et en alimentation, à la lumière de leur impact sur l’obésité et l’alimentation, tout en se penchant particulièrement sur les données en faveur d’une taxe sur la malbouffe dans le but de réduire la consommation d’aliments malsains.

L’impact des politiques économiques agricoles et agroalimentaires sur l’obésité

L’impact des changements apportés aux politiques économiques en agriculture et en alimentation sur l’obésité et les habitudes alimentaires dépend du pouvoir des incitatifs économiques à orienter les choix des individus et des organismes et à déterminer les forces du marché (y compris la demande des consommateurs, les coûts de production, les rapports de prix et les nouvelles technologies). Les politiques économiques dans le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire sont habituellement conçues pour modifier la structure des facteurs incitatifs et dissuasifs afin de diriger les éléments qui influencent l’offre et la demande d’aliments dans une direction préétablie. Ces politiques comprennent les subventions, les taxes sur la production et la consommation, la fixation des prix à offre réglementée ou progressive, les crédits d’impôt en R&D et les tarifs d’importation. Dans différents pays, provinces, États et municipalités (p. ex. New York et Seattle), on voit émerger des politiques économiques, notamment des modifications apportées à la taxation et aux subventions agricoles, changements qui n’auraient pas été possibles il y a moins d’une décennie (à l’exception du projet bien connu North Karelia Project³⁷, qui a été adopté à l’échelle nationale).

Les économistes ont imité, projeté et, dans une certaine mesure, validé les impacts économiques de telles politiques sur les coûts et la production. Il existe moins de preuves pour soutenir la thèse voulant que ces politiques économiques ont un impact négatif sur les habitudes alimentaires ou mènent à l’obésité. Quoi qu’il en soit, l’opinion publique et certaines publications évaluées ou non par des pairs – aux États-Unis, en Europe, au Canada et dans plusieurs autres pays – ont avancé que des politiques économiques dans le secteur de l’agriculture, comme les subventions octroyées aux fermes, avaient contribué de façon importante à la propagation de l’« épidémie d’obésité » en faisant en sorte que les aliments peu nutritifs à haute teneur en calories soient peu coûteux et omniprésents. D’ardents défenseurs comme Michael Pollan³⁸ ont sensibilisé la population à l’importance d’apporter des changements aux politiques agricoles, notamment en faisant de cet enjeu un sujet dont il est fréquemment question dans les médias.

Cash et ses collègues³⁹ ont soumis l’argument que les politiques actuelles concernant le prix des marchandises au Canada ont pu avoir des résultats négatifs imprévus sur l’alimentation. Cependant, Cash n’a pas évalué ces effets hypothétiques. De plus, des analyses récentes des données historiques et intersectorielles mondiales sur l’agriculture, les ventes et la consommation d’aliments ne tendent pas à établir une relation directe entre les politiques agricoles (comme la tarification et le soutien du revenu) et l’obésité. Alston et ses collègues⁴⁰ ont examiné les données historiques américaines et d’autres prix d’aliments pour évaluer l’impact de telles politiques aux États-Unis; cette étude a démontré que les politiques ont généralement un impact minime et variable sur le prix des produits de la ferme, de sorte qu’elles ont un impact encore plus faible et variable sur la différence de prix entre les aliments pouvant favoriser l’obésité et les aliments pouvant prévenir l’obésité. Toutefois, cette même étude a révélé que, contrairement aux subventions agricoles, les changements apportés aux politiques économiques en matière d’investissement en R&D en agriculture et en agroalimentaire avaient eu un impact direct et majeur sur le prix respectif des aliments favorisant ou prévenant l’obésité. Les recherches sur le sucre et le maïs en tant qu’édulcorants, menées par Beghin et Jensen⁴¹, ont également démontré que les investissements en R&D avaient un impact supérieur sur le rapport de prix à celui des programmes de soutien du revenu.

Schmidhuber a poussé ses recherches au-delà de la relation entre, d’une part, l’agriculture et les politiques reliées à l’alimentation et, d’autre part, le prix relatif des aliments de différentes catégories sur le plan de la valeur nutritive et de la qualité. Il a effectué une analyse longitudinale économique et économétrique de l’incidence de ces politiques sur les ventes d’aliments et la qualité de l’alimentation au sein de l’Union européenne⁴². Les résultats d’une analyse de l’alimentation en Union européenne au cours des quarante dernières années démontrent que l’incidence de la Politique agricole commune (PAC) européenne sur les habitudes alimentaires dépend de la structure des tarifs et des coûts de la chaîne de valeur entre la ferme et l’assiette – et déterminent si cette incidence sera négative ou positive (Figure 8). L’auteur démontre que les subventions dans le secteur du maïs ont peu d’impact sur la quantité de sucre et de calories contenue dans l’alimentation. Il avance que ce résultat a été obtenu parce que les subventions dans le secteur du maïs influencent peu le prix final des aliments transformés dont la teneur en sucre est élevée. Cela est dû au fait que ces produits passent par de multiples étapes tout au long de la chaîne alimentaire, où chaque intermédiaire acquiert de la valeur et rehausse celle des autres intermédiaires. L’auteur suggère toutefois qu’une politique similaire pourrait avoir plus d’incidence sur les fruits ou les légumes frais, puisque la chaîne de valeur entre ces produits et le consommateur est plutôt courte. De fait, l’Union européenne a annoncé récemment la création d’un programme de subvention pour les fruits et légumes⁴³.

En somme, en tentant d’élaborer une stratégie intégrée en matière de santé et d’agroalimentaire au Canada, les décideurs politiques et les stratèges économiques de tous les secteurs devront unir leurs forces afin d’amasser plus de preuves scientifiques soutenant les impacts sur la santé et l’économie des politiques économiques passées et présentes qui auraient pu favoriser l’obésité. Ils devront peut-être aussi entreprendre des expériences à petite échelle en se basant sur des politiques susceptibles d’encourager la société à adopter une alimentation plus saine et en accumulant des preuves alors qu’ils intègrent des changements novateurs au secteur agricole et agroalimentaire.

Les politiques économiques visant à modifier l’alimentation

On s’intéresse grandement à la façon dont les outils économiques comme les taxes et les subventions peuvent être utilisés pour promouvoir une alimentation saine tout en contribuant à la viabilité de tous les secteurs. Le tableau ci-dessous contient un bref aperçu de l’éventail des mécanismes d’intervention (basés sur des articles reconnus et importants) disponibles dans le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire qui ont été utilisés ou proposés au Canada ou par d’autres gouvernements afin de modifier l’alimentation ou la consommation de nourriture. Certains des résultats nutritionnels obtenus proviennent de situations de la vie réelle, alors que d’autres sont basés sur des modèles théoriques.

Les médias et les cercles de stratèges au Canada et à l’étranger manifestent un intérêt particulier et soutenu pour l’imposition de taxes sur les aliments malsains. On observe aussi un intérêt, moindre, pour l’octroi de subventions visant à encourager la consommation d’aliments sains. Certaines raisons expliquent pourquoi une taxe dissuasive représente un concept qui suscite l’intérêt de plusieurs personnes. Il s’agit d’une forme de taxe de Pigou, conçue pour prendre en compte les coûts sociaux des effets externes d’un comportement. Elle est appliquée lorsque les coûts sociaux ne sont pas pris en compte dans les coûts privés engagés lors du processus de production, ce qui entraîne une défaillance du marché. La taxe ajoute les coûts sociaux aux coûts privés de l’entreprise afin de favoriser la prise de décisions efficaces⁵⁷. La taxe de Pigou a l’avantage de fournir une solution socialement efficace lorsqu’elle est fixée convenablement. Ce type de taxe ressemble à la « sainte taxe » qui a notamment été imposée sur les produits du tabac et l’alcool. De nombreuses études ont démontré que la taxe sur l’alcool et le tabac a eu un effet sur la consommation de ces produits. Toutefois, certains intervenants proposent que les recettes générées par la taxe sur la malbouffe servent à encourager une alimentation et un mode de vie sains⁵⁸.

L’imposition d’une taxe entraîne toutefois un désavantage : il est nécessaire de détenir une certaine information (comme la définition d’« aliments sains » et de « malbouffe », ou les seuils du « taux santé » de certains nutriments) pour fixer convenablement la taxe. Un autre désavantage réside dans les coûts d’opération associés aux taxes, comme la surveillance et l’application de la taxe, qui doivent eux aussi être pris en considération lors de l’évaluation du choix de la politique. Par exemple, les coûts d’opération associés aux taxes qui visent directement la teneur en éléments nutritifs sont plus élevés que les taxes indirectes sur les catégories d’aliments (c’est-à-dire les grignotines)⁵⁹. Ces coûts d’opération peuvent jouer un rôle important dans le rapport qualité-prix et la part d’avantages et d’inconvénients auprès de différents segments de la population. Enfin, un autre désavantage de la taxe sur les aliments réside dans le fait qu’elle doit être adaptée au fur et à mesure que les courbes d’inconvénients marginaux et d’avantages marginaux varient⁶⁰.

D’autres désavantages de la taxe concernent les coûts déboursés par les consommateurs et les entreprises. Une taxe sur la malbouffe est souvent considérée comme une taxe régressive puisqu’elle affecte davantage les personnes à faible revenu que celles à revenu élevé. Les personnes à faible revenu consacrent un plus haut pourcentage de leur revenu à l’achat de nourriture. Les taxes peu élevées ou moyennement élevées sur les aliments malsains n’ont habituellement aucun effet sur la consommation de ces aliments⁶¹. En revanche, si une taxe est appliquée à un nutriment en particulier (p. ex. les gras trans), elle peut faire augmenter le coût des intrants pour l’entreprise à moins que des substituts sains soient offerts au même prix. Le coût de la taxe sur un nutriment en particulier sera transmis tout au long du régime des prix et se traduira par un prix de vente plus élevé pour ce produit alimentaire. Même si un prix plus élevé incitera les consommateurs à rationner leur consommation de ce produit, on peut soutenir qu’une approche « ciblée » serait plus rentable. Des simulations de taxes menés par Jensen et Smed⁶² indiquent qu’une taxe qui vise des nutriments en particulier est de 10 % à 30 % plus efficace qu’une taxe qui vise ces nutriments indirectement (p. ex. une taxe générale sur le sucre). Dans leurs simulations, Jensen et Smed⁶³ ont découvert que le fait de cibler les matières grasses en général comparativement au fait de ne cibler que les gras saturés avait des effets différents sur la consommation de catégories d’aliments (p. ex. le lait, le beurre, le fromage). Il est à noter qu’une taxe imposée sur un nutriment ou un produit alimentaire en particulier peut entraîner une élasticité croisée de la demande, laquelle influencera la quantité demandée pour un autre produit, ce qui amènera des résultats inattendus.

Une taxe peut également être appliquée au point de vente sur une catégorie d’aliment, par exemple les grignotines. Une taxe imposée au point de vente constitue un incitatif pour que les personnes consomment moins de ce produit parce qu’il coûte plus cher. L’application de la taxe au point de vente offre une autre forme d’incitatif que l’application de la taxe sur un nutriment en particulier. Ces différentes formes d’incitatifs auront différents effets sur l’offre et la demande d’aliments malsains⁶⁴. Les subventions sont aussi considérées comme un incitatif générant un avantage social : la réduction du prix des aliments santé. C’est ce qu’on appelle la « subvention poids santé »⁶⁵. Comme pour les taxes, la façon dont la subvention est appliquée, soit sur le nutriment ou la catégorie d’aliment, aura un effet sur les incitatifs générés et sur les habitudes de consommation alimentaire. Une subvention appliquée sur un nutriment en particulier fait diminuer le rapport de prix de ce nutriment et crée un incitatif pour les entreprises, qui incluront ce nutriment dans leurs ingrédients. Pour les consommateurs, la subvention aux moyens de production se traduit sous forme de prix moins élevés à l’achat, ce qui crée un incitatif à consommer davantage l’aliment en question. La portion de la subvention qui sera transmise aux consommateurs dépend de nombreux facteurs, mais le niveau de concurrence de la catégorie d’aliment est particulièrement important.

Cash et ses collègues⁶⁶ ont utilisé une fonction de production des risques pour la santé afin d’estimer l’effet de l’octroi d’une subvention à la consommation de fruits et de légumes. Ils ont découvert qu’il en coûte moins cher de sauver une vie grâce aux subventions visant à encourager la consommation de fruits et légumes que grâce à toute autre politique destinée à encourager la consommation de fruits et légumes. Jensen et Smed (2007)⁶⁷ ont recouru à la simulation pour estimer l’incidence de différentes subventions. Comme pour le cas des taxes, ils ont découvert que les subventions visant la teneur en éléments nutritifs (comme la teneur en fibres) étaient plus efficaces que celles appliquées à une catégorie d’aliment (c.-à-d. les fruits et légumes). La façon dont le mécanisme d’intervention était conçu – s’il s’agissait d’une subvention visant la teneur en éléments nutritifs ou une catégorie d’aliment – avait un impact sur la consommation de diverses catégories d’aliment.

D’autres types de subvention qui visent des aliments sains en particulier, auprès de segments particuliers de la société, semblent avoir encouragé une saine alimentation. Par exemple, le programme de distribution de fruits et de légumes gratuits dans les écoles en Norvège⁶⁸ a révélé que les élèves profitant d’un tel programme mangeaient beaucoup plus de fruits et de légumes que les enfants des écoles qui ne bénéficiaient pas de ce programme. Le Programme canadien Aliments-poste⁶⁹, qui subventionne le coût du transport des aliments périssables nutritifs aux localités éloignées, a entraîné une augmentation notable de la consommation de fruits, de légumes et de produits laitiers lorsque la subvention au transport est passée de 0,30 $ à 0,80 $ le kilo⁷⁰.

En conclusion, l’intérêt soutenu pour les secteurs de la santé, de l’agriculture et de l’agroalimentaire persiste, car on tente de comprendre l’efficacité des taxes et des subventions sur la nourriture vendue au détail comme moyens d’améliorer la santé. Il importe de mener d’autres recherches afin de révéler les effets de ces mesures sur les habitudes de consommation alimentaire et, conséquemment, sur leur rôle dans la réduction des maladies chroniques liées à l’alimentation et les propensions à l’obésité et à l’embonpoint.

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